Cambios impositivos que benefician a los ricos

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En un año y medio de gobierno, el macrismo implementó distintos cambios al Sistema Tributario que tuvieron como principales beneficiarios al escalafón más alto de ingresos y a los sectores históricamente más productivos. En el marco de un consenso en la necesidad de una reforma tributaria, el Ministro de Hacienda presenta un paquete de medidas que tiene como principal objetivo bajar la presión tributaria a las empresas, sin distinción de tamaño ni sector. Como principales puntos, bajo el argumento de la necesidad de reducir la informalidad en el empleo e impulsar la inversión, se intenta llevar adelante una rebaja generalizada de las contribuciones patronales y una reducción del impuesto a las ganancias reinvertidas. En el largo plazo, al no existir una relación tan potente entre presión tributaria e inversión, el resultado de la reforma sería el desfinanciamiento del Estado Nacional, y en particular de ANSES.

Publicado por Centro Periferia

Desde varias posiciones ideológicas se sostiene la idea de que la reforma tributaria es una deuda pendiente en la Argentina. Por un lado, hay quienes sostienen como preocupación central que la estructura impositiva actual es fuertemente regresiva. Esto se debe al importante peso de este tipo de impuestos sobre el total, entre los que se destaca el Impuesto al Valor Agregado. Este impuesto representó en 2016 un 28% de la recaudación total y carga en mayor proporción a los más pobres, que son quienes más consumen en relación a su ingreso. A nivel provincial, ocurre lo mismo con el Impuesto a los Ingresos Brutos, que también grava la actividad, tiene efecto cascada al cobrarse en cada punto de la cadena productiva y representa, en promedio, un 75% de los recursos propios de las provincias. La baja proporción del impuesto a las rentas y a la riqueza (i.e. bienes personales) es otro aspecto destacado.

También hay quienes hacen énfasis en el déficit fiscal y en la presión tributaria. La existencia de cuentas públicas deficitarias desde el 2010, un gasto público que creció más rápido que el PIB en los últimos años y una alta presión tributaria en comparación con otros países de América Latina se encuentran entre las principales evidencias que explicarían la necesidad de realizar cambios en los tributos. En este sentido, más que el impacto sobre la distribución del ingreso, la principal motivación de la reforma es la excesiva presencia del sector público, mediante un gasto público demasiado alto e impuestos que atentan contra la iniciativa privada y la atracción de inversión extranjera.

Si bien disminuir la presión tributaria y el déficit fiscal son en principio objetivos contradictorios. Bajo esta óptica existe la necesidad de bajar tanto los impuestos que se cobran como el déficit fiscal, lo cual únicamente podría resolverse mediante crecimiento económico. Es decir, la reforma debería impulsar el crecimiento del nivel de actividad lo cual, combinado con un recorte en el gasto público, debería llevar a una (virtuosa) caída en la participación del gasto público sobre PIB.

Las primeras modificaciones al sistema tributario del macrismo

En la primera etapa de la gestión de Macri como presidente, se presentaron tres instancias donde se impulsaron medidas que impactaron sobre la estructura tributaria. En las primeras semanas se redujeron y/o eliminaron retenciones al agro y la minería. Luego se prosiguió con la reducción paulatina de Bienes Personales y el incremento del mínimo no imponible y modificación de escalas para el Impuesto a las Ganancias de personas físicas. En tercer lugar, se incrementaron las transferencias por coparticipación a las provincias con el acuerdo por la devolución del 15% que retenía ANSES para el pago de jubilaciones, y se incrementó la proporción de ella que recibe la Ciudad de Buenos Aires.

Los ganadores del semestre

Como consecuencia, entre 2015 y 2016, los tres impuestos progresivos perdieron participación en el total: la recaudación por derechos de exportación disminuyó a pesar del incremento en las cantidades exportadas, los ingresos por Bienes Personales cayeron un 24% nominal y por Impuesto a las Ganancias ingresó un 13% menos que el año anterior en términos reales.

A pesar de ser la reducción del déficit fiscal uno de los puntos focales de la política económica y comunicacional del gobierno, el resultado de las políticas implementadas -sumado a la caída de la actividad económica, que afectó la recaudación- implicó un empeoramiento de la situación fiscal.

La Reforma Tributaria presentada

En la reforma tributaria anunciada por el Ministro de Hacienda, la modificación más sustancial es la instauración de un más elevado mínimo no imponible de las Contribuciones a la Seguridad Social, ya que es la que más afecta a la recaudación y especialmente al financiamiento del sistema previsional.

La siguiente medida en orden de relevancia es la eliminación paulatina del impuesto al cheque, el cual podrá ser pagado a cuenta del impuesto a las ganancias. Esto implicará una disminución considerable en su recaudación, con un impacto sobre la ANSES (según el paquete de leyes vinculados al Presupuesto 2018 el 70% de los ingresos por este impuesto irían a la institución).

En tercer lugar, aparece la reducción de la alícuota que pagan las empresas que reinvierten sus utilidades lo que suena razonable en su espíritu. Las demás medidas planteadas en el marco de la reforma tienen luces y sombras. Algunas se entienden bajo la lógica de la antiguamente llamada “devaluación fiscal”, que busca aumentar la competitividad de las empresas argentinas a través de la reducción de impuestos. Otros se entienden como mecanismos para resolver inequidades claras del sistema tributario (eliminación del tope de aportes personales, renta financiera, aumento del mínimo no imponible de autónomos, eliminación de beneficios en ganancias para algunos conjuntos de trabajadores).

Adelantando algo las conclusiones, la reforma tributaria planteada es un conjunto de políticas que tienen como objetivo central la rebaja de carga impositiva a las empresas como pilar fundamental, con la óptica que ello permitiría crecer más rápidamente. Dado que los mecanismos planteados por la mirada oficial (“la reforma llevará a un incremento de la inversión y del empleo formal”) son fuertemente cuestionados por la evidencia histórica, los efectos sobre el desfinanciamiento del Estado y de la seguridad social hacen prender luces de alarma.

A partir de aquí un somero análisis de las políticas propuestas.

  1. Aportes y contribuciones de la seguridad social.

El proyecto incluirá la imposición de un mínimo no imponible (MNoI) para el pago de contribuciones patronales indexado a la inflación.

En 2018 este MNoI pasaría a $ 2.400, en 2019 a $ 4.800 y alcanzaría los $ 12.000 en 2022, a valores de hoy, es decir que se les aplicaría el coeficiente de aumento de los precios sobre esos montos. Este tope, representa al 45% del salario promedio actual y existe una proporción importante de asalariados que cobran menos que dicho monto. Por lo tanto, este cambio tendría efectos fuertes sobre la recaudación de Contribuciones Patronales, sólo teniendo en cuenta a aquellos a los que esta medida los implicaría en su totalidad. Cabe destacar que la imposición de este mínimo no imponible implica eliminar lo que paga el empleador por los trabajadores cuyo salario sea menor a $ 12.000 y reducir por los empleados que cobren más que dicho monto.

El efecto final de esta política dependerá de cuántos trabajadores sean formalizados por sus empleadores. Sin embargo, lo cierto es que este tipo de políticas han resultado inefectivas en el pasado.

Entre el desempleo y la informalidad

En 2016 por Contribuciones Patronales ingresaron a las arcas del Estado $ 324 mil millones. Este monto representó un 40,5% de los ingresos totales de la ANSES, siendo su principal fuente de ingresos (que también están compuestos por ingresos tributarios de ganancias e IVA, principalmente, y de otros no tributarios).

Por las contribuciones patronales se paga el 21% del salario bruto en empresas de comercio y servicios y el 17% en PyMEs y el resto de las actividades. Otro objetivo de la reforma es homogeneizar esa situación, haciendo que todos tributen al 19%, lo cual implica una clara reducción a las grandes empresas y un empeoramiento de la situación para las PyMES y las ubicadas en áreas geográficas determinadas.

Bajo el esquema propuesto de un elevado mínimo no imponible se incentiva a la contratación de trabajadores con bajos salarios (hasta $12.000 no se pagarán contribuciones), al pago de remuneraciones en “gris” (hasta $12.000 en blanco y el resto en negro) y se beneficia particularmente a las grandes empresas con salarios bajos (empresas de servicios como supermercados, casas de comidas rápidas que dejarían directamente de pagar contribuciones patronales).

Asimismo, estos beneficios se aplican a toda la planta de trabajadores de las empresas, sin imponer ninguna condición ni haciendo un régimen para los nuevos trabajadores, lo que explica el fuerte efecto negativo sobre la recaudación del Estado Nacional, el cual podría ser atenuado con un mayor grado de selectividad en la medida. Tampoco hay distinciones de salarios bajos o altos, de empresas grandes o chicas o de algunos sectores específicos. Como la rebaja de contribuciones es generalizada, lejos de implicar una política de empleo que tiene como incentivo un beneficio temporario y acotado parece implicar lisa y llanamente una transferencia de recursos desde el Estado a las empresas.

Por último y en relación a los aportes de los trabajadores y jubilados, se eliminaría el tope de $ 82.000 mensuales actual, haciendo que quienes más ganan ya no paguen un valor fijo por este concepto, sino que siga siendo un porcentaje del total, reduciendo el ingreso neto de esta población.

  1. Impuesto a las ganancias corporativas.

De aquí a cinco años, el pago del impuesto a las ganancias corporativas disminuirá del 35% al 25%, más un impuesto adicional sobre los dividendos. Es decir que, si una empresa distribuye la totalidad de sus ganancias entre sus accionistas, se pagará el 35% mientras que dicho porcentaje se irá reduciendo según la proporción de las ganancias que sean distribuidas.

En particular, lo que pagan las empresas representa alrededor de la mitad del total recaudado por Impuesto a las Ganancias. Este Impuesto, que compuso al 19% de la recaudación total y un 5,4% del PIB[1] en 2016, es de los principales tributos que componen la coparticipación junto al IVA.

En el marco de la Ley de Blanqueo de Capitales se eliminó el artículo de la Ley que obligaba al pago de un 10% extra a las ganancias distribuidas respecto a las no distribuidas. Bajo esta reforma se propone algo similar a lo que había antes, pero a menores alícuotas (en lugar de 35% las ganancias reinvertidas pagarían 25%). Por lo tanto puede pensarse que esta medida da marcha atrás con lo establecido por el Blanqueo: está bien que hayan incentivos tributarios a la reinversión de utilidades. Sin embargo, lo que traza una línea de continuidad entre el blanqueo y la actual reforma es la reducción de alícuotas. Tal vez sea éste el principal objetivo buscado, en pos de darle mayores recursos a las empresas para fomentar la inversión. Esto se haría a costa de los ingresos del Estado, dado que no hay planteados mecanismos de compensación de la pérdida de recaudación, como la mejora en la recaudación por medio del aumento del impuesto a personas físicas. Esta pérdida de recursos no sólo impacta a la Nación sino también a las Provincias, dado que se trata de un impuesto coparticipable.

  1. Remoción paulatina del Impuesto al cheque (ICDB).

Se busca que el ICDB pueda pagarse a cuenta de ganancias, pero no se explicitó cual sería la reducción ni en tiempos ni en porcentaje. Cabe destacar que, a partir de 2018, el 70% de lo recaudado por este impuesto iría a la ANSES, por lo que al igual que el mínimo no imponible en contribuciones patronales también tendrá efectos negativos sobre la caja desde donde se pagan las jubilaciones.

4. Impuesto a la renta financiera.

Se implementarán tasas del 15% para las colocaciones en UVA/CER/moneda extranjera y 5% para las colocaciones en pesos, con un mínimo no imponible para preservar a los pequeños ahorristas. La alícuota será del 5% para rendimientos provenientes de instrumentos de renta fija en pesos sin cláusula de ajuste. En este caso están incluidos los plazos fijos y las Lebacs[2].

El que parte y reparte

En lugar de grabar las ganancias por rentas financieras de las personas físicas en los niveles actuales del impuesto a las ganancias o los niveles promedio de los países de la OCDE, se impone un tributo generalizado, sin vínculo con los ingresos de las personas físicas, como sucede con ganancias donde hay escalas. Además, se excluyen varias rentas financieras importantes, como las ganancias de capital en acciones que cotizan en la Bolsa. Esta modificación va en línea a mejorar la progresividad del sistema tributario e incluye rentas las cuales no tenía sentido que estén excluidas del gravamen. El impacto en la recaudación es escaso, por lo que, si bien es favorable la modificación, resulta menor respecto a los cambios anteriormente mencionados.

  1. Aumentos a Impuestos internos.

Se busca incrementar la alícuota de impuestos internos a las bebidas alcohólicas (cerveza, champagne, whisky, coñac y vino), las gaseosas con azúcar agregado, y los cigarrillos.

También se eliminan los impuestos sobre celulares y televisores.El total recaudado por impuestos al tabaco en 2016 fue de $ 36.893 millones, representando un 1,62% de la recaudación total y un 0,46% del PIB. Los otros impuestos internos representan un 0,63% de la recaudación y un 0.18% del PIB, en aquel año.

Estos valores muestran la escasa representatividad que tendrían estos cambios en relación a los cambios detallados anteriormente. Sin embargo, estas modificaciones si afectan a economías provinciales específicas. Por ejemplo, la zona de cuyo se ve perjudicada por el impuesto al vino y Tierra del Fuego con lo vinculado a la tecnología.

  1. Otros cambios.

Impuesto a la transferencia de inmuebles. El objetivo es eliminar el Impuesto a la Transferencia de Inmuebles y la introducción de un impuesto a la ganancia de capital (ingreso menos costo) por la venta de inmuebles con una alícuota reducida del 15%. Este nuevo impuesto no se cobraría sobre vivienda única.

Devolución anticipada de saldos a favor de IVA por inversiones. Cuando una empresa realiza una inversión le queda a su favor un monto de IVA el cual tarda mucho tiempo en descontar. Si bien no se ha detallado cuál será el mecanismo por el que se realizará la devolución, el objetivo es devolver al contribuyente este crédito de IVA a favor a los seis meses de realizar la inversión, reduciendo el costo financiero de ellas.

Acuerdo con las provincias para reducir impuestos. El objetivo es negociar con las provincias una disminución de Ingresos Brutos, un impuesto distorsivo por su efecto cascada, que se paga en cada una de las cadenas productivas. Este impuesto representa un 75% de los ingresos provinciales en promedio, por lo que la negociación con las provincias es compleja.

Impuestos Ambientales (CO2) por impuestos a los combustibles: Se modifica el impuesto a los combustibles por un impuesto sobre el impacto ambiental. La principal modificación es que este impuesto deja de ser un porcentual del valor del combustible y pasa a ser una suma fija. De este modo, ante la liberación del precio de los combustibles decretado en los últimos días, esta medida funcionaría como un amortiguador de las variaciones en el precio internacional del crudo sobre el consumo local de combustibles.

Efectos sobre la recaudación, presión tributaria y déficit fiscal

Según cálculos del Ministerio de Hacienda, estas reformas tendrían como costo una reducción de la recaudación del 1,5% del PIB al cabo de los cinco años y de 0,3% si se toma en cuenta el crecimiento extra del PIB en esos años, gracias a los cambios establecidos. Ambas estimaciones presuponen un fuerte impacto de la medida en el crecimiento sumado a un elevado nivel de formalidad, el cual, según sus cálculos, sería logrado con la reforma tributaria y laboral.

Sin embargo, ya se han señalado los riesgos que implican la imposición de un Mínimo No Imponible tan alto sobre aportes patronales para todas las empresas y sectores y la eliminación del impuesto al cheque sobre la recaudación de la Anses. Esto podría hacer peligrar al Sistema de Seguridad Social, el cual ya comenzó a ser cuestionado por el Gobierno, con la propuesta de realizar cambios sobre el cálculo de la movilidad jubilatoria. A su vez, no existe evidencia que una disminución permanente y generalizada de contribuciones patronales tenga efectos positivos sobre la generación de empleo.

Por otro lado, también desde el gobierno se remarca la disminución de la presión tributaria de 2%, gracias a estos cambios. En línea a ello, cabe preguntarse si en el actual contexto es necesario reducir la proporción de impuestos que se cobra o, en vez de ello, mejorar su eficiencia apuntando hacia los estratos con mayor capacidad contributiva, de modo de no afectar la recaudación y colaborando en la disminución del déficit fiscal y mejora de la distribución del ingreso (tema no mencionado en la reforma).

A su vez, para mejorar el marco del sistema tributario resulta fundamental la realización de políticas contra la evasión fiscal, lo cual permitiría mejorar la distribución del ingreso y la progresividad del sistema.

Productivos Distributivos
Positivos Pago a cuenta del Impuesto al cheque.Modificación IIBB.

Rebaja impuesto a las ganancias reinvertidas.

Devolución del IVA a inversiones.

Impuesto Renta Financiera.Eliminación topes aportes personales.

Cambio en el ITI.

Negativos Impuestos a las bebidas alcohólicas nacionales Rebaja contribuciones personalesRebaja Retenciones

Virtual eliminación Bienes Personales

Existen algunos puntos dentro de la reforma que mejoran el escenario en cuanto a progresividad, competitividad o incentivos para invertir. Algunos ejemplos son el impuesto a la renta financiera, la devolución anticipada de IVA, la modificación en el impuesto sobre la transferencia de inmuebles. Estos cambios, resultarían positivos, aunque con un impacto fiscal reducido, en comparación con la modificación de las contribuciones patronales que se lleva la porción más importante. Considerando los cambios en retenciones y bienes personales de principios de mandato, esta reforma viene a consolidar una estructura tributaria más regresiva en términos distributivos. Especialmente considerando el avance en la desgravación de las ganancias de las grandes empresas y de las grandes riquezas.

Por último, es necesario destacar que el mayor peligro de la reforma está en la pérdida de recaudación, que afecta particularmente a la ANSES. Los cambios en las contribuciones patronales e impuesto al cheque ponen en peligro el sostenimiento futuro del sistema de seguridad social. Teniendo en cuenta que esta discusión se da también en el marco de una reforma previsional, pareciera que es la parte más importante de la reforma tributaria presentada.


[1] En 2015 era 6.5%, antes de las modificaciones realizadas al impuesto con la asunción de Macri

[2] Para los bancos, esto impactará en un aumento marginal de las tasas a pagar.

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