Todo el poder para los CEOs

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Los casos de la condonación de la deuda del Correo Argentino para el grupo Macri y las coimas de Odebrecht que involucran a Ángelo Calcaterra, primo del presidente, vuelven a poner en cuestión la participación de ejecutivos del sector privado en la función pública. Más del 30 por ciento de los funcionarios de Cambiemos vienen de las grandes empresas y muchos de ellos continuaban en sus cargos al momento de ser convocados para integrarse al gobierno.

Si analizamos las trayectorias ocupacionales de los 364 funcionarios que ocupan altos puestos en el gabinete inicial del Presidente Macri –ministros, secretarios, subsecretarios y equivalentes– se confirma una contundente presencia de CEOs: un 31 por ciento de los funcionarios, 114 de 364, ocupó alguna vez un puesto de alta o media-alta gerencia en el sector privado. Aunque tradicionalmente estos ex gerentes solían ocupar puestos en las carteras del “área económica”, ahora se distribuyen por todo el gabinete, destacándose su concentración en el “área política” del gabinete: la Jefatura de Gabinete de Ministros –JGM-, las Secretarías de la Presidencia, y los ministerios de Modernización, Interior y Obras y Servicios Públicos.

Aunque tradicionalmente estos ex gerentes solían ocupar puestos en las carteras del “área económica”, ahora se distribuyen por todo el gabinete, destacándose su concentración en el “área política” del gabinete.

La mayoría de los funcionarios que registran antecedentes de alta dirección en el sector privado vienen de desempeñarse en tres sectores particularmente sensibles a la regulación estatal: el bancario y financiero, el energético y el de servicios profesionales (seguros, consultorías, grandes estudios jurídicos).

Gráfico 1: Porcentaje de funcionarios con antecedentes de alta dirección en el sector privado por repartición pública. Fuente: Observatorio de las Elites Argentinas, IDAES-UNSAM.

Este perfil particular del gabinete de Macri se completa con otro rasgo distintivo, un intenso reclutamiento de dirigentes de las principales corporaciones empresarias: un 11 por ciento de los funcionarios (40 de 364) ocuparon cargos directivos en alguna de ellas. A diferencia de los que provienen de la dirección de empresas, la distribución de estos dirigentes corporativos está concentrada en pocos ministerios: Agroindustria (32%) y Producción (25%) absorben más de la mitad de los casos (57%). La mitad de los funcionarios de Agroindustria (13 de 26) fue dirigente de corporaciones agropecuarias, como CRA, COPAL y SRA, mientras que el 42 por ciento de los funcionarios de Producción (10 de 23) fue dirigente del empresariado, en especial de la UIA. También se registran numerosos casos en Interior, JGM, Salud, Cultura, Trabajo y Banco Central.

Gráfico 2: Porcentaje de los funcionarios de cada ministerio que ocupó cargos directivos en alguna corporación empresaria. Fuente: Observatorio de las Elites Argentinas, IDAES-UNSAM.

Pero el rasgo del gabinete de Macri que más puede potenciar el riesgo de conflicto de interés y captura de la decisión estatal es que el 24 por ciento de los funcionarios (86 de 364) ocupaba un cargo en el sector privado al momento de ser convocado para integrarse al gobierno. Se trata, de esta forma, de casos directos de “puerta giratoria” que, de aplicarse las recomendaciones internacionales vigentes (o al menos la legislación previa a la reforma 2001 de la Ley de Ética Pública) no podrían haber asumido su función.

El rasgo del gabinete de Macri que más puede potenciar el riesgo de conflicto de interés y captura de la decisión estatal es que el 24 por de los funcionarios ocupaba un cargo en el sector privado al momento de ser convocado para integrarse al gobierno.

De esos 86 casos directos de “puerta giratoria”, 60 ocupaban los puestos más altos en la dirección de las firmas privadas. Estos funcionarios ingresaron, en su mayoría, a los Ministerios de Energía, Producción y Agroindustria, pero también a carteras más político-sociales como la JGM y Trabajo y se desempeñaron mayoritariamente en sectores muy sensibles a la regulación estatal (bancario y financiero, energético, servicios públicos, etc.).

Gráfico 4: ¿En qué sectores de actividad se desempeñaban los funcionarios del gabinete que vinieron directamente de ocupar altos puestos en el sector privado? Fuente: Observatorio de las Elites Argentinas, IDAES-UNSAM.

Macri transformó al gabinete nacional en un área de profunda influencia de gerentes y/o empresarios, tanto en términos cuantitativos como cualitativos. Por un lado, por la magnitud, extensión y visibilidad de su presencia en estas altas dependencias del gobierno y del Estado. Por otro, porque desbordaron el “área económica”, donde generalmente tendían a posicionarse, para colonizar el “área política” del gabinete, transformándose así en actores decisivos en la toma de decisiones políticas. Esto constituye un rasgo inédito en la experiencia argentina reciente, al tiempo que configura numerosas situaciones de riesgo de conflictos de interés y captura de la decisión estatal en contra del bien público como venimos viendo en numerosos casos que se fueron sucediendo recientemente. No casualmente en catorce meses de gestión se abrieron más de ochenta expedientes por conflicto de interés y se inició más de una decena de denuncias penales a diversos funcionarios y al propio Presidente por situaciones de cruces incompatibles entre intereses privados e interés público.

La puerta giratoria

La expresión “puerta giratoria” (revolving door) fue acuñada en la legislación norteamericana y se utiliza para describir el flujo de personas que ocupan altos cargos en el sector público y en el privado en diversos momentos de sus trayectorias laborales. Ese flujo puede darse en varias direcciones: altos directivos del sector privado que acceden a puestos relevantes en el sector público; funcionarios, que al dejar su cargo, son contratados en el sector privado para ocupar cargos directivos; o individuos que van ocupando altos cargos en el sector privado y el sector público alternativamente.

Estas formas de ingreso y egreso del sector público desde y hacia el sector privado acarrean varios riesgos, ya que pueden perjudicar el interés público y beneficiar a sectores privados específicos: por ejemplo, conflictos de intereses y captura de la decisión pública por parte de poderosos sectores económicos o grandes firmas cuando los funcionarios pasan de altas posiciones privadas a públicas; o el traspaso de información privilegiada, contactos y know-how cuando se dejan los cargos públicos para acceder a un puesto en firmas u organizaciones privadas.

La experiencia internacional comparada muestra que este fenómeno se da más frecuentemente en áreas sensibles vinculadas con los mercados de servicios regulados por el Estado (finanzas, seguros, transporte, comunicaciones, energía, etc.) en donde se observan más claramente los conflictos entre incentivos privados e intereses públicos.

Más allá de las apreciaciones a favor o en contra de la incorporación de empresarios y/o altos gerentes en el gabinete nacional y en otras áreas del gobierno, lo cierto es que esto nos habla de una particular forma de articulación entre elite económica y elite política en la Argentina. Si bien no es novedoso que la elite económica busque incidir en la decisión pública en su propio beneficio, resulta llamativo que este reclutamiento de los más altos funcionarios predomine con tanta claridad, convirtiéndose en el rasgo más relevante de una nueva elite política.

La literatura académica identifica diversos mecanismos mediante los cuales el poder económico intenta incidir en la decisión estatal procurando su propio beneficio: El lobby individual (en algunos países está institucionalizado; en Argentina, no); el lobby a través de las corporaciones empresarias (cámaras, asociaciones, etc.); la colusión público-privada (acuerdos secretos que implican la cooptación de los funcionarios mediante sobornos y/o dádivas para obtener prebendas o regulaciones favorables); la colonización de reductos claves del entramado estatal ubicando dirigentes corporativos o directivos de empresas en cargos públicos.

En esta tipología la “puerta giratoria” es un fenómeno que puede comprender tanto la colonización, en el caso del ingreso desde el sector privado hacia la función pública como la colusión público-privada, en el caso de la salida desde el cargo público hacia un alto puesto en el sector privado. La configuración del gabinete nacional del gobierno de Macri, entonces, alerta sobre el riesgo concreto de colonización de la administración pública y la captura de la decisión estatal en beneficio de poderosos sectores económicos.

La configuración del gabinete nacional del gobierno de Macri, entonces, alerta sobre el riesgo concreto de colonización de la administración pública y la captura de la decisión estatal en beneficio de poderosos sectores económicos.

Las numerosas denuncias por conflictos de interés que se conocieron tras la crisis económica y financiera de 2008, generaron sendos informes de organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (2010) y asociaciones no gubernamentales como Transparencia Internacional (2009-2010-2011) en donde se establecieron una serie de recomendaciones para evitar los riesgos de la “puerta giratoria”: regular el ingreso, tránsito y egreso de los funcionarios públicos mediante leyes y códigos precisos; establecer períodos de “enfriamiento” previos y posteriores a ocupar los cargos públicos si se viene de o se va hacia el sector privado; promulgar códigos estrictos que regulen la conducta en el ejercicio de la función pública para minimizar los riesgos que generan las situaciones abstractas de conflicto de intereses; fortalecer los organismos de control; establecer sanciones ante incumplimientos detectados en el ejercicio de la función pública.

En nuestro país la Ley de Ética Pública vigente no establece ningún período de enfriamiento, ni anterior ni posterior a la ocupación del cargo público. La formulación original de la norma, del año 1999, establecía un año de espera antes y después, pero tras la modificación sufrida en el 2001, la “puerta giratoria” dejó de regularse para favorecer el ingreso al Estado de los cuadros directivos del sector privado.

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Las autoras son integrantes del Observatorio de las Elites Argentinas (IDAES-UNSAM).

[1] Este trabajo no hubiera sido posible sin la valiosa colaboración de los investigadores que integran el Observatorio de las Elites Argentinas radicado en el IDAES-UNSAM. Agradecemos especialmente a Julia Gentile, Manuel Varela y Julián Wolpowicz. A todos ellos se los exime de cualquier error u omisión. Los datos empleados son de carácter público, y fueron relevados de distintas fuentes: el Boletín Oficial; diarios y revistas; cvs y fichas biográficas de los funcionarios que fueron publicados en las páginas web de los ministerios, eventos académicos, publicaciones oficiales, etc. Los resultados generales y parciales del análisis del gabinete inicial del Presidente Macri pueden consultarse en http://www.unsam.edu.ar/institutos/idaes/observatorio-elites-argentinas/index.asp

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