El círculo vicioso de endeudamiento externo y fuga de capitales

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Magdalena Rua analiza en este artículo las políticas de fuga de capitales y endeudamiento aplicadas desde la dictadura hasta el gobierno de Cambiemos, con la excepción del período 2002-2015. Propone retomar el debate acerca de normativas nacionales que establezcan límites al endeudamiento externo y la creación de un marco regulatorio internacional.

El último ciclo de endeudamiento llevado a cabo por la gestión de Cambiemos tuvo características específicas que conformaron el actual escenario de insostenibilidad de la deuda pública. Entre ellas, el cuantioso volumen de la deuda pública contraída en un breve lapso de tiempo, denominada en moneda extranjera y los enormes vencimientos que deben afrontarse en el corto plazo. A este excesivo endeudamiento y a sus costos extremadamente elevados, se debe adicionar el destino completamente improductivo de los fondos. Estos fueron dirigidos fundamentalmente a sostener la fuga de capitales y no a ampliar la infraestructura o a promover el desarrollo productivo. Alberto Fernández, en su discurso del 1 de marzo de 2020, destacaba: “Todos hemos visto impávidos cómo los dólares que deberían haber financiado el desarrollo productivo, acabaron fugándose del sistema financiero, llevándose los recursos y dejándonos la carga de la deuda.” La deuda externa y la fuga de capitales en Argentina presentan un vínculo simbiótico histórico en el marco de regímenes de acumulación basados en la valorización financiera. No ocurre lo mismo cuando el proceso económico pivotea en torno a la economía real, es decir con el trabajo y la producción como ejes ordenadores. En el marco de la valorización financiera (sea del período 1976-2001 o del gobierno de Cambiemos) se ha recurrido sucesivamente a instrumentos de deuda y a préstamos del exterior para financiar la salida de divisas. En este sentido, se advierte una fuerte conexión y retroalimentación entre ambas variables. La fuga de capitales impulsa al endeudamiento, puesto que se precisa de los recursos que la financien, a la vez que el acceso al endeudamiento externo es posible en el marco de una política de desregulación financiera y cambiaria que, al mismo tiempo, facilita la posterior fuga de los recursos al exterior.

A continuación, se presenta el Gráfico que muestra la evolución de este vínculo en las distintas etapas históricas de la Argentina, sobre la base de estimaciones propias, que fueron elaboradas con el método residual de la balanza de pagos, considerando las estimaciones de Basualdo y Kulfas (2002) desde 1970 hasta 1980 (1). Allí se puede apreciar el estrecho vínculo que tuvo la dinámica de la fuga de capitales con el endeudamiento externo hasta el año 2002. Al mismo tiempo, permite ver la interrupción de dicha relación a partir de ese año y a lo largo del período 2002-2015, cuando se llevó a cabo un importante proceso de desendeudamiento y la salida de divisas se nutrió esencialmente de los saldos positivos de la balanza comercial y de las reservas internacionales acumuladas en los años de superávit (2). Asimismo, durante esa etapa, frente a una fuerte demanda de divisas para atesoramiento en el año 2011 (21.500 millones de dólares), se implementaron una serie de restricciones cambiarias que morigeraron la fuga de capitales, en un contexto de acercamiento al estrangulamiento externo de la economía y bajo un clima político álgido por las elecciones presidenciales de octubre de ese año, que habrían exacerbado el fenómeno.

Gráfico. Stock de deuda externa y fuga de capitales acumulados desde 1980 a 2018 (considerando flujos 1970-1980 de Basualdo y Kulfas, 2002). En millones de dólares corrientes.

A partir de la asunción de la Alianza de gobierno Cambiemos, en diciembre de 2015, el eje productivo sostenido en la economía real fue reemplazado por uno basado en la especulación financiera y las actividades primarias (centralmente agropecuaria, minería y energía). Se retomó así el modelo de valorización financiera que había sido interrumpido durante el ciclo kirchnerista. El gobierno de Mauricio Macri instauró una política de liberalización del mercado cambiario y desregulación del sistema financiero, con la consecuente eliminación de las medidas de control de cambios y las restricciones a la entrada y salida de capitales especulativos. Entre ellas, se destacaron la eliminación de los límites cuantitativos para la adquisición de moneda extranjera para atesoramiento, la supresión de los encajes y plazos mínimos de permanencia para evitar las salidas bruscas de capitales especulativos, y la eliminación de la obligatoriedad de liquidar divisas por parte de los exportadores. Esa política de apertura cambiaria fue combinada con altas tasas de interés con respecto a la variación del tipo de cambio, lo que permitió la entrada de capitales especulativos que se valorizaron internamente y luego se fugaron al exterior (el denominado “carrytrade”), obteniendo una rentabilidad en dólares elevada. En una primera etapa, ello proporcionó importantes flujos de moneda extranjera que ingresaron facilitando los recursos para financiar la compra de moneda extranjera de residentes. Luego, ante cambios en el contexto internacional y señales de agotamiento del modelo económico de Cambiemos, los flujos especulativos se retiraron, sumiendo a la economía argentina en un clima de incertidumbre y volatilidad, que desató una crisis cambiaria, corridas bancarias y la consecuente pérdida de reservas internacionales. A partir de ello, el Gobierno optó por recurrir al prestamista de última instancia, realizando un acuerdo stand-by con el FMI, cuyos desembolsos fueron de 44.500 millones de dólares, en un contexto que ya se había tornado crítico y en el cual era previsible que los fondos fueran utilizados para financiar la salida de divisas de residentes y el desarme de carteras de extranjeros. A contramano de los postulados de la ortodoxia, que sostenía que la fuga de argentinos se debía a la falta de integración de la Argentina a los mercados internacionales y que con la apertura se recibiría una lluvia de inversiones, la liberalización cambiaria y financiera trajo aparejado menores niveles de inversión productiva y una aceleración de los niveles de fuga de capitales de residentes, que en los últimos meses de la gestión de Cambiemos alcanzaron su máximo histórico. Si se analiza la composición de los segmentos de compra de moneda extranjera por parte de residentes, se observa que, desde diciembre de 2015, la participación de los grandes actores (aquellos que adquirieron montos mensuales superiores a los 2 millones de dólares) se volvió más relevante y, durante los años 2018 y 2019, tuvo aún mayor impacto.

Los principales beneficiarios de este esquema de desregulación cambiaria y financiera fueron los grandes actores económicos y el sector financiero. Entre enero y agosto de 2019 -previo a la imposición de restricciones cambiarias por parte del gobierno de Cambiemos-, las transferencias de divisas de residentes al exterior (que se componen de clientes que operan montos generalmente superiores a 2 millones mensuales) representaron el 47% sobre el total de la formación neta de activos externos. En septiembre se estableció un límite de 10 mil dólares mensuales para las compras de moneda extranjera -que a fines de octubre se recrudeció a 200 dólares mensuales- y se observó que, en los meses de septiembre y octubre, alrededor del 48% de lo adquirido fueron clientes con compras mensuales superiores a 5 mil dólares en billetes y un 10% en promedio fueron transferencias de divisas al exterior.

El futuro en nuestras manos

Durante los cuatro años del gobierno de Cambiemos, el fenomenal endeudamiento del sector público en moneda extranjera se destinó a proveer las divisas necesarias para financiar mayores niveles de fuga de capitales de residentes, intereses de la deuda y remisión de utilidades y dividendos al exterior. Desde diciembre de 2015 hasta diciembre de 2019, el déficit por la formación de activos externos de residentes fue de 88.223 millones de dólares, mientras que la fuga de capitales, es decir, estrictamente las salidas del sistema financiero formal fueron de 79.480 millones de dólares. Los pagos de intereses de deuda, de 40.711 millones de dólares, y la remisión de utilidades y dividendos, de 7.415 millones de dólares, según los datos del Balance Cambiario del Banco Central de la República Argentina (BCRA). En este contexto, la deuda pública en moneda extranjera creció exponencialmente. Según los datos de la Secretaría de Finanzas, la deuda de la Administración Central pasó de representar el 52,6% del PIB en 2015 al 88,68% del PIB en 2019, lo que indica un crecimiento del 69%; y la deuda pública en moneda extranjera pasó de representar el 35,2% del PIB en 2015 al 69% del PIB en 2019, lo que equivale a un crecimiento del 96%. Los vencimientos de deuda hasta fi n del año 2020 alcanzan los 34.408 millones de dólares, excluyendo a la deuda intra sector público, de los cuales 51% son en moneda extranjera, según datos de la Oficina de Presupuesto del Congreso. Así, el endeudamiento externo fue una de las variables centrales del modelo de valorización financiera puesto en marcha desde diciembre de 2015. Cumplió dos claros objetivos en favor del proyecto político de las autoridades de gobierno de Cambiemos y de los intereses del capital financiero internacional. Por un lado, disponer de la moneda extranjera necesaria para sostener la indiscriminada fuga de capitales que hacía posible el circuito de acumulación financiera de corto plazo, la llamada “bicicleta financiera”, facilitada por las altas tasas de interés y el libre cambio. Por otro, asfixiar al Estado argentino para condicionar el margen de maniobra del futuro gobierno y restringir la capacidad de desplegar una política económica que se diferencie de las recomendaciones del centro. En este sentido, es esencial retomar el debate acerca de normativas nacionales que establezcan límites al nivel de endeudamiento externo y en la creación de un marco regulatorio internacional que apoye una gestión sostenible de la deuda de los países dependientes y esquemas de reestructuración como herramientas de prevención y solución de las crisis, así como políticas de largo plazo de administración estratégica de la moneda extranjera, por cuanto constituye un bien escaso para estos países que ven en las exportaciones la única fuente genuina de divisas.

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(1) Basualdo, E., M. y Kulfas, M. (2002) La fuga de capitales en la Argentina; en La Globalización Económico Financiera. Su impacto en América Latina. CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales Editorial, Buenos Aires

(2) Ver Rua, M. (2019) La fuga de capitales en América Latina (2002-2017). Tesis de Magister de Economía Política con Mención en economía argentina, FLACSO. Director Jorge Gaggero, Co-Director Pablo Manzanelli.

* Contadora Pública (UBA), Magíster en Economía Política (FLACSO), Doctoranda en Desarrollo Económico (UNQUI), Docente en FCE-UBA.

Este trabajo forma parte de «Debates Albertos», un dossier que compila textos de diversos intelectuales y pensadores para debatir los tiempos que vivimos. El dossier completo puede leerse haciendo click aquí

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