Macri regula a Macri

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La ilusión del autocontrol a los conflictos de interés de los empresarios-funcionarios llegó al extremo. Luego del escándalo por el autoperdón de 70.000 millones de pesos de deuda del Correo, el presidente Macri decidió tomar el toro por las astas y escribir sus propias reglas en un decreto, creando así un nuevo conflicto de interés, ya que se trata de regularse a sí mismo, sin la intervención del Congreso. Radiografía de los “trucos” para evadir controles.

Foto: Joaquín Salguero

Mauricio Macri reguló los conflictos de interés en los que él mismo y buena parte de sus funcionarios está involucrado. Estos conflictos de interés atraviesan desde el inicio al gobierno de Macri. No es algo sorprendente: según un estudio de la Universidad de San Martín (UNSAM), “nada menos que el 31,3% de los funcionarios ocupó alguna vez un puesto de alta o media/alta gerencia en diversas empresas”. Pero todo cambió desde el escándalo por el intento de condonación de la deuda de Correo Argentino. Ante la divulgación del acuerdo por el cuál el gobierno le perdonaba a la familia presidencial más de 70.000 millones de pesos, Macri intentó retomar la iniciativa con el anunció de que regularía la cuestión por decreto. Lo hizo hoy, con la publicación en Boletín Oficial de los decretos 201 y 202.

El gobierno publicó durante unos días los borradores de ambos decretos en la página de la Oficina Anticorrupción (OA), que conduce Laura Alonso. Tituló los borradores como decretos de integridad I y II. En su publicación, el decreto 201 refiere a la Representación en juicios donde exista conflicto de interés. Es el caso de Correo Argentino. El otro, el 202, tiene por objetivo controlar que no existan conflictos de interés en las contrataciones públicas. Es el caso de las contrataciones a IECSA, hasta hace pocos días en manos del primo del presidente. Entre los borradores y la publicación hubo cambios. Los firman Macri, el jefe de Gabinete Marcos Peña y el ministro de Justicia Germán Garavano.

Tras la publicación de los borradores en la web de la OA, diversas instituciones y especialistas plantean sus dudas y críticas que, con los decretos finales a la vista, muchas se mantienen. Por un lado, el Centro de Investigación y Prevención de la Criminalidad Económica (CIPCE) y la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) hicieron aportes públicos al debate sobre estos borradores. Por el otro, fueron consultados por Nuestras Voces dos especialistas: uno, José Massoni, ex titular de la Oficina Anticorrupción (OA); dos, Ana Castellani, doctora en Ciencias Sociales y especialista en cuestiones vinculadas a élites económicas y su actual inserción en el Estado

Hagan una ley

Que Macri defina esta cuestión por decreto es uno de los ejes donde coinciden las críticas. La otra opción era la vía legislativa, para que sea el Congreso y no el Presidente el que defina la cuestión. No es que no existan diputados o senadores con conflictos de interés, pero nada se asemeja a la situación de Macri y los funcionarios designados por él.

Massoni, ex titular de la OA, sostiene: “si se quisiera realmente mejorar la Ley de Ética en este contexto, ante todo debería dictarse una ley, no decretos emanados de los mismos conflictuados”. Para Castellani, que coordinó el citado estudio de la UNSAM junto a Paula Canelo y Mariana Heredia, la cuestión es clave: “no debería ser un decreto sino una ley ampliamente discutida en ambas cámaras que regule el ingreso, tránsito y egreso de la función pública”. El CIPCE, por su parte, afirma: “sería preferible discutir esto a nivel legislativo, no solo por la jerarquía y estabilidad de las que se dotaría a las normas, sino por el consenso y la legitimidad política de las que gozarían”.

Macri tiene dos motivos para saltearse al Congreso. El primero, que perdería el control estricto de la letra de la norma que tanto va a influir en su vida y la de su familia. El segundo, que busca reconstruir el espejismo que logró durante la campaña presidencial, en el cuál logró separar el apellido Macri de su historia de negocios a costa del Estado. Con el pronto inicio de una nueva campaña, necesita que los escándalos de corrupción no la empañen.

Macri decreta sobre Macri

El decreto 201 reglamenta aspectos de las leyes N° 12.954 (que crea el cuerpo de abogados del Estado), N° 25.188 (ley de Ética Pública) y N° 25.344 (Ley de emergencia económica-financiera), N° 26.097 (que aprueba la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción), N° 24.759 (que aprueba la Convención Interamericana contra la Corrupción) y el Decreto N° 41 del 1999 (que aprueba el Código de Ética en la Gestión Pública). En definitiva, todas normativas que buscan promover la transparencia y evitar conflictos de interés de los funcionarios. En sus fundamentos, decreto afirma: “resulta necesario establecer un procedimiento especial para los casos en que pudiera existir un conflicto de interés o vinculación entre una de las partes y las máximas autoridades del Poder Ejecutivo que suscite dudas sobre la debida gestión de los intereses del Estado”.

Este decreto establece que el presidente, el vicepresidente, el jefe de gabinete, los ministros o autoridades de igual rango “se abstendrán de tomar cualquier tipo de intervención” en juicios donde tengan conflictos de interés. En el caso del Correo, esta cuestión funcionó al revés. Pese a que este decreto vendría a revertirlo, aquí aparece un primer cuestionamiento, ya que quedan pocos funcionarios limitados. Si bien el borrador incluía al presidente y vicepresidente y el decreto final lo amplió, el alcance sigue siendo limitado.

En sus comentarios sobre el borrador, desde ACIJ criticaron que sólo se regulara los conflictos del Presidente y del Vicepresidente ya que se “deja afuera a funcionarios de jerarquía y con alto poder de influencia política, cuyos conflictos de interés también podrían afectar la imparcialidad de las decisiones en perjuicio del Estado”. Propusieron incluir a todos los ministros, secretarios, subsecretarios, directores generales y titulares de cualquier organismo público. El decreto no llegó a tanto. Desde el CIPCE complejizan la cuestión y afirman que “no puede abordarse de la misma forma un conflicto de intereses que afecta a un empleado de baja jerarquía que uno que afecta al titular de un organismo”, algo que hasta el momento no fue diferenciado por la OA.

Lo concreto, de ministro para abajo no serán controlados.

¿Abogado del Estado?

El decreto sobre juicios establece que será el Procurador del Tesoro, la cabeza de los abogados del Estado, quien llevará adelante los juicios que involucren al presidente y demás funcionarios incluidos en el decreto cuando exista: a) Parentesco por consanguinidad dentro del cuarto grado y segundo de afinidad, b) Sociedad o comunidad, c) Pleito pendiente, d) Ser deudor o acreedor, e) Haber recibido beneficios de importancia. f) Amistad pública que se manifieste por gran familiaridad y frecuencia en el trato, g) En el caso de las personas jurídicas, cualquiera de los vínculos anteriores en relación a un director, accionista o socio. En el caso del Correo, Macri junta los requisitos a y d.

Pero el problema reside en la dependencia del Procurador del Tesoro con el Presidente. El decreto 201 afirma que “sin perjuicio de la independencia técnica que caracteriza el ejercicio de su competencia, conforme con la Ley N°24.667, la Procurador del Tesoro de la Nación procurará (…) desempeñar la defensa del Estado Nacional asegurando los máximos estándares de fundamentación, difusión y transparencia, de modo de evitar toda duda o prevención de la ciudadanía acerca de la recta e inequívoca gestión en favor del interés público en todos los casos contemplados en el presente decreto”. Complicado. La especialista Castellani señala que esto genera un problema ya que el Procurador del Tesoro depende del Presidente. “Habría que dejar a otro Poder del Estado y no al Ejecutivo que condujera ese proceso, tal vez un órgano extrapoder”, sugiere.

Por otro lado, el decreto establece que el Procurador deberá publicar en su portal web el listado de las causas de este tipo y la información vital de cada una, como el estado y audiencias, que todas las áreas jurídicas de cada organismo público le tienen que informar cuando se presenta una causa de estas características. También obliga al Procurador a que antes de “formular allanamientos y desistimientos, otorgar quitas y esperas, transigir, conciliar, o rescindir convenios”, o sea, antes de tomar cualquier decisión importante tendrá que avisar a la OA, a la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas del Congreso. Aquí un segundo problema, señalado por ACIJ, ya que “no se establece en qué consiste esta intervención de los organismos de control, ni con qué facultades cuentan al respecto”. A esto ACIJ suma que “debería preverse que si la Procuración del Tesoro de la Nación disintiera con la opinión de dichos órganos y decidiera igualmente llevar adelante el acto, deberá emitir un dictamen fundando tal decisión”.

La Patria contratista

El segundo decreto, el 202, regulará las contrataciones con el Estado. El borrador que el gobierno publicó en la OA tenía una cita que luego quitaron de la redacción final. Era un párrafo de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción que afirma: “el ámbito de las contrataciones públicas es sin duda uno de los que mayor interés concita cuando de corrupción se habla”. Casi a medida de la historia del clan Macri.

Los fundamentos de este decreto reconocen que los limites para los conflictos de intereses ya existen en la Ley de Ética Pública y la Ley de Procedimiento Administrativo. “Es deber de los funcionarios abstenerse de tomar intervención en los asuntos que revisten interés directo y sustancial para su propia persona y para las personas que se encontraren especialmente vinculadas con aquellos”, dice el decreto 202. Por ende, la cuestión ya estaba clara, aunque para Macri “resulta imprescindible establecer procedimientos y mecanismos especiales para los casos en que pudiera existir un conflicto de interés”.

El CIPCE es categórico: “En lugar de continuar implementando parches al sistema, sería preferible discutir la reforma integral del sistema de contrataciones de bienes y servicios y de obra pública”. No parece ser la intención del Gobierno, cuyo objetivo con estos decretos está más vinculado a diluir el impacto electoral de los escándalos como los del Correo y Avianca que a una genuina búsqueda de transparencia.

El primer problema de este segundo decreto, como en de los juicios, es el alcance, ya que sólo se van a controlar los casos en los que la contratación puede tener algún vínculo con el Presidente y Vicepresidente, el Jefe de Gabinete y demás Ministros y autoridades de igual rango en el Poder Ejecutivo Nacional. Quedan afuera funcionarios importantes pero con rango menor a Ministro y que tienen conflicto de interés. En sus comentarios al borrador desde el CIPCE sostuvieron que “deben abarcarse los vínculos que los empresarios tengan con todas las personas políticamente expuestas”. La mera revisión del funcionariado macrista muestra que son decenas los que pueden tener conflicto de interés entre su actuación pública y sus ex empleadores privados.

El decreto establece que la cuestión alcanza también “al funcionario de rango inferior a ministro que tenga competencia o capacidad para decidir sobre la contratación o acto que interese al declarante”, pero no aclara quien determina si existe el conflicto de interés.

 Sacale ese párrafo

Del borrador al decreto desapareció un artículo que generaba mayores controles hacia los funcionarios. El borrador establecía que los funcionarios iban a tener que presentar una Declaración Jurada Patrimonial Integral, donde iba a constar más información que en la actual y, especialmente, los antecedentes laborales, para poder chequear que al momento de realizar una contratación ni el funcionario ni su familia sean beneficiados o exista un conflicto de interés. Dese el CIPCE habían rescatado esta iniciativa que ahora fue borrada de la redacción final. Esta “eliminación del anexo reservado de las declaraciones juradas patrimoniales (…) resulta sumamente positiva” había escrito el CIPCE.

Por otro lado, que todas las personas o empresas que quieran ser contratistas del Estado deberán presentar una Declaración Jurada de Intereses donde, valga la redundancia, declaren que no son parientes, ni tienen pleitos o amistad o enemistad manifiesta ni son acreedores ni deudores de ninguno de los funcionarios alcanzados por el decreto. A las incompatibilidades que enumera el decreto 201 se suma una: amistad pública que se manifieste por gran familiaridad y frecuencia en el trato.

Desde ACIJ plantearon que deben ampliarse las causales de conflicto. “Especialmente, deberá incorporarse el el supuesto en el que alguno de los litigantes o un abogado presentado en el caso patrocinó en alguna ocasión a alguno de los funcionarios en cuestión, o si mantuvieron relaciones laborales o comerciales con ellos”, señalan por ejemplo desde esta organización. El CIPCE coincide: “se están excluyendo ciertos vínculos que pueden generar conflictos de intereses (…) Están ausentes los vínculos basados en relaciones laborales previas. (…) El cese del vínculo laboral no significa en modo alguno el cese de la relación y la influencia personal”.

En el caso de que surjan dudas de que puede haber conflicto de interés, el decreto establee que el organismo que haga la contratación tiene que avisarle a la OA y a la SIGEN. En el borrador aparecía la doctrina “Laura Alonso”, que dijo públicamente que en caso de conflicto de interés les sugería a los funcionarios que delegaran la firma. Decía el borrador que si había conflicto de intereses el Jefe de Gabinete designaría a otra persona para que lleve adelante la contratación. Massoni, ex titular de la OA, criticó duramente esta parte del borrador: “La excusación del funcionario y la designación de otro de igual jerarquía para asumir la perpetración del acto administrativo efectuada por el Jefe de Gabinete es, a primera vista, vulgar, una hipocresía intolerable. Desde el Presidente para abajo no cesan de presumir que ‘son un equipo’ y por lo tanto la única presunción posible es que el Jefe de Gabinete va a tomar la decisión que prepare el que guía la gestión del área, que es el Ministro pertinente, o el CEO incorporado al área de gestión gubernamental. Ni pensar cuando el conflictivo sea el Presidente”. En la redacción final la cuestión no quedó clara. En principio, si aparece un conflicto de interés el funcionario “deberá abstenerse de continuar interviniendo en el referido procedimiento, el que quedará a cargo del funcionario al que le correspondiera legalmente actuar en caso de excusación”. El artículo 5 del decreto dice simplemente que se seguirá lo que dicen las leyes de Ética Pública y Procedimientos Administrativos y que la OA examinará los casos en que pueda existir un conflicto de interés.

Otro factor es la temporalidad. Desde ACIJ criticaron la cuestión en el borrador que no fue corregida para la redacción final: “El decreto no prevé el factor temporal en la configuración de los conflictos de interés. Esto resulta preocupante, dado que es posible que el vínculo que configuraría la causal no subsistiera al momento de la contratación, pero que su proximidad en el tiempo haga que el conflicto de intereses persista (Por ejemplo, un funcionario que se desprende del capital social de una empresa, al día siguiente seguirá afectado por un potencial conflicto de interés). Por eso, consideramos necesario que el decreto extienda las causales previstas en el régimen legal aplicable, a los 5 años anteriores a la contratación”.

Más allá de los decretos

La discusión de los borradores de los decretos, que ahora seguirá con su redacción final, también deja como saldo otras cuestiones. ACIJ, por ejemplo, plantea que hay que reformar la Ley de Ética Pública y cambiar el diseño institucional de la OA, ya que al depender del Presidente “opera como un fuerte desincentivo para que el titular del organismo emprenda investigaciones que podrían afectar los intereses de los funcionarios de los cuales depende” y que la designación vía decreto de su titular no da garantías de idoneidad.

Para Castellani, la cuestión es más compleja: “Todas estas herramientas son insuficientes porque no regulan la puerta giratoria que es uno de los causales más claros de las situaciones de conflictos de interés ex ante tal como plantea la OCDE. En un gabinete como el actual, donde al menos un tercio de los altos funcionarios ocuparon altos puestos en empresas privadas, un cuarto lo estaban haciendo antes de asumir su cargo público y al menos tercio es propietario o accionista la cantidad de situaciones por conflictos de interés es enorme. Por lo tanto es imperioso establecer los períodos de enfriamiento anteriores a la ocupación del cargo al menos para evitar esta situación en el futuro y sobre todo, porque aún se está a tiempo, regular la salida de estos funcionarios, para evitar que traspasen información si vuelven a las empresas privadas”. El CIPCE coincide con Castellani: “Cuando se entiende la importancia de considedad los conflictos de intereses originados en antecedentes laborales, resulta evidente que este problema se encuentra íntimamente unido al fenómeno de la ‘puerta giratoria’”. En síntesis, al comportamiento, tanto de CEO como de gerentes de empresas, que toman al Estado como un lugar de paso para crecimiento profesional, acceso a información privilegiada y retorno al ámbito privado con experiencia inédita.

Desde el CIPCE señalan además que “los problemas que acarrean los conflictos de intereses se extienden más allá de la compra y contratación de bienes y servicios”. Esta cuestión la aborda también Castellani, que llama la atención sobre otro hueco que deja Macri: “los decretos están restringidos a los juicios y a las contrataciones pero nada dicen de cómo se van a controlar las regulaciones, condonaciones de deudas, beneficios impositivos, en fin todas las políticas públicas sectoriales que seguirían estando en manos de la Oficina Anticorrupción, que depende del Poder Ejecutivo”. En este sentido, ejemplifica con un caso concreto, el del Ministerio de Energía comandado por Juan José Aranguren, ex titular de Shell. Según Castellani, “15 de los 18 funcionarios desde el Ministro hasta los subsecretarios están directamente involucrados con las empresas del sector energético que ahora regulan. Los beneficios no se derivan de las contrataciones o posibles juicios, si no por ejemplo, de la desregulación del precio o la libre disponibilidad de divisas. En este sentido, nuevamente, es necesaria la regulación de la puerta giratoria y la creación de un organismo extra poder, para que se ocupe de evaluar los posibles conflictos de interés”.

@arilijalad

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